2020年，是都市圈啟航的一年。

政策利好下，上海、杭州、長春、南昌、鄭州、青島、成都等多個城市，都提出要圍繞自身打造都市圈。

在都市圈時代，城市的競爭不可能靠單打獨斗，而是依靠“朋友圈”的力量，這就需要大城市與周邊地區(qū)形成合理分工，大城市要與周邊地區(qū)形成利益共同體，形成共生共存的關(guān)系。

但是，“朋友圈”到底該有哪些“朋友”，“朋友”之間如何協(xié)同發(fā)展，成為了這一年，各地探索的焦點。

都市圈大擴容，地級市“不夠用”

哪些區(qū)域，算是都市圈周邊區(qū)域?

按照國家發(fā)改委的定義域，都市圈是城市群內(nèi)部以超大、特大城市和輻射帶動功能強的大城市為中心，以約一小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)空間形態(tài)。

按照國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。其中，城區(qū)常住人口300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市;城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市;城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

隨著相關(guān)研究的深入，各地都市圈到底有多大，也逐漸有了答案。

2020年5月，21世紀經(jīng)濟研究院發(fā)布《2020年中國都市圈擴張潛力報告》，將國內(nèi)30個都市圈劃分為了成熟型、擴張型、潛力型和培育型。其中，4個一線城市所組成的成熟型都市圈，中心區(qū)與周邊區(qū)域的聯(lián)系，進入了空間上從“點狀擴散”到“網(wǎng)狀發(fā)展”，新增人口的聚集地已經(jīng)主要集中在城市外環(huán)，公共服務(wù)均等化也開始進入落地階段，產(chǎn)業(yè)聯(lián)系從外溢-承接關(guān)系開始向合作共建關(guān)系演變。

以北京為例，從空間上極限通勤的范圍來看，河北的涿州、固安、永清、香河、大廠和三河，以及天津的武清，與北京的通勤都已經(jīng)十分緊密。

而成都、武漢、南京和杭州等8個擴張型都市圈，在吸引大量人口流入的同時，中心城區(qū)發(fā)展到“外溢階段”，周邊空間毗鄰、交通條件較佳的區(qū)域，開始成為承接第一輪產(chǎn)業(yè)和人口外溢的主要板塊。該報告同時指出，更多的中心城市，其都市圈的實際輻射范圍，尚未突破自身行政邊界。

但從2020年各地編制的規(guī)劃來看，都市圈迅速“擴容”。

一方面，各地劃定的都市圈往往是以地級市為單位加總，范圍都較國家發(fā)改委的規(guī)定要大。一些學(xué)者將其稱之為“抱團取暖”后的“廣義”都市圈，而將國家發(fā)改委定義的稱為“狹義”都市圈。

另一方面，一些非特大城市、超大城市，也提出了自己的都市圈規(guī)劃。

2020年初，上海提出要加快編制上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃，圍繞上海和蘇州、無錫、常州、南通、寧波、嘉興、舟山、湖州的“1+8”區(qū)域范圍構(gòu)建開放協(xié)調(diào)的空間格局。

一些地區(qū)的都市圈還出現(xiàn)了地級市“不夠用”的情況。2020年，不僅南京劃定的都市圈參與城市“皖蘇”各半，杭州方面也有意見提出將安徽省宣城市，江西省上饒市、景德鎮(zhèn)市作為杭州都市圈的輻射圈。對于安徽本地“老大”合肥而言，合肥、蕪湖、蚌埠、淮南、滁州、六安、馬鞍山、桐城八市提出一體化共建都市圈，也水到渠成。

另外，如徐州、洛陽等城區(qū)常住人口不足300萬的Ⅱ型大城市，也在2020年提出了都市圈規(guī)劃。2020年12月，河南省發(fā)布《洛陽都市圈發(fā)展規(guī)劃(2020-2035)》，劃定了洛陽和濟源全域，焦作的孟州市，平頂山的汝州市和魯山縣，三門峽的義馬市、澠池縣和盧氏縣在內(nèi)的洛陽都市圈范圍。

暨南大學(xué)教授、中國城市規(guī)劃學(xué)會委員胡剛告訴21世紀經(jīng)濟報道，此類“廣義都市圈”的出現(xiàn)，既是一種出于規(guī)劃各方行政層級對等、不突破地級市行政邊界的考慮，同時各地方政府顯然也希望借助都市圈帶來的政策機遇期，加強區(qū)域合作和平衡，促進區(qū)域一體化發(fā)展。

胡剛指出，這本質(zhì)上是一種為了都市圈建設(shè)而構(gòu)建的城市間多層次合作協(xié)商機制，除了層級對等以外，地級市各項權(quán)限更高，有了地級市層級的規(guī)劃協(xié)同下的“廣義都市圈”，才方便符合1小時通勤標準的“狹義都市圈”在規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會參與等更方便的一體化機制建設(shè)。

高位推進，跨區(qū)域都市圈的制度探索

多位受訪人士均指出，由于我國嚴格的城市層級體系，因此都市圈出現(xiàn)所謂“廣義”和“狹義”之爭。但對于如何建立跨區(qū)域、跨層級的城市規(guī)劃建設(shè)管理體系，尤其是交界地帶如何發(fā)展，也多有探索。

2020年3月17日，國家發(fā)改委發(fā)布《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，提出要以北京城市副中心建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，著力打造國際一流和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

2019年末，浙江省嘉善縣、上海市青浦區(qū)和江蘇省吳江區(qū)三個地區(qū)共同組成的長三角一體化示范區(qū)，也被認為是上海都市圈一東一西“兩翼齊飛”的重要驅(qū)動力。

中央財經(jīng)大學(xué)城市管理系副教授王偉告訴21世紀經(jīng)濟報道，上述兩個規(guī)劃主要內(nèi)容還是講述區(qū)域內(nèi)的建設(shè)模式為主，在都市圈發(fā)展的組織模式或機制模式設(shè)計上，還可以進一步地加強、突破和創(chuàng)新。

“一是要高位推進。”2020年9月，四川省推進成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室常務(wù)副主任尹宏在參加某研討會時，將“高位推進”放在了成都都市圈建設(shè)思路的首位。

據(jù)了解，四川省推進成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組組長為四川省委常委、成都市委書記范銳平，領(lǐng)導(dǎo)小組副組長分別由一名副省長、成都市市長以及德陽、眉山、資陽三地市委書記擔(dān)任。

在王偉看來，在我國現(xiàn)有的城市體系下，中心城市要與周邊區(qū)域做到對等對話，相對比較困難，要想各自訴求得以充分地表達和實現(xiàn)，就需要在中央政府、上級政府，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。由相對中立和上位的政府層級，來推動達成一致。

實際上，上述《規(guī)劃》也明確了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào);北京市、河北省人民政府組織實施，重要事項及時按程序報告的大體方向。下一步，需要細化政策操作辦法，建立按省、市、縣行政層級劃分的事項清單，照清單將處理跨區(qū)域的事權(quán)分配到各級政府，并建立有約束力的配套評估機制，保證事項清單的落實與完成。

王偉指出，從制度設(shè)計來說，未來應(yīng)該會有系列關(guān)于都市圈建設(shè)的改革創(chuàng)新。如何將都市圈不只作為一種地理單元，而是國土空間和經(jīng)濟社會發(fā)展的治理單元，2021年可能會有更明確的定位，給出具體的規(guī)劃的引導(dǎo)方案或?qū)嵤┮庖姟?/p>

中心城市與周邊，不能只有虹吸沒有溢出

除了體制機制的創(chuàng)新以外，中心城市和周邊區(qū)域具體怎么發(fā)展，依舊是問題。

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、教授劉士林認為，都市圈的本質(zhì)是城市群理論在特定空間范圍內(nèi)的應(yīng)用，即用一種合理的城市層級和分工關(guān)系，來替代中心城市和周邊地區(qū)的“中心-邊緣”的二元對立關(guān)系，目的是實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市的共建共享共贏，改變中心城市和周邊地區(qū)“只有支配，沒有服務(wù)”或“只有虹吸，沒有溢出”的矛盾關(guān)系。

其中，如何實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)配套協(xié)同是一大關(guān)鍵。

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚在接受21世紀經(jīng)濟報道專訪時表示，區(qū)域協(xié)同發(fā)展，核心思路是大中小城市“各歸其位、各司其職”。地處城市群、都市圈、中心城市城鎮(zhèn)化范圍內(nèi)的中小城鎮(zhèn)和縣城，其實早已經(jīng)是城市體系的一部分。

尹稚認為，未來需要有效把握小城市的定位，把產(chǎn)業(yè)做特做美做優(yōu)，通過差異化發(fā)展，來深度參與中心城市所主導(dǎo)的社會經(jīng)濟分工，從而謀求生存之道和發(fā)展之道。這些城市尤其要警惕對交通效用做出誤判，認為憑借交通地理優(yōu)勢，就可以做大做強做全。因為現(xiàn)實已經(jīng)證明，交通條件越好，高端職能越會向大城市和特大城市集中。

另外，公共服務(wù)的一體化，也是都市圈建設(shè)的重中之重。比如，上述通州區(qū)與北三縣規(guī)劃，就強調(diào)了逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。2020年末，長三角一體化發(fā)展示范區(qū)還提出，今后三地將探索試行異地貸款、提取還貸業(yè)務(wù)，有序推進公積金提取、貸款等高頻業(yè)務(wù)政策互通。

在劉士林看來，核心是利益分享機制做好。行政區(qū)劃只是一個表象，或者說只是某種利益關(guān)系的代表。因此，都市圈發(fā)展要真正做到突破行政區(qū)劃的限制，除了出臺政策、編制規(guī)劃，更重要的是把跨區(qū)域的蛋糕做大，以及同時把利益分享機制做好。如果分配很公平公正了，不同的行政部門都可以接受，就不會再跳出來阻撓和干預(yù)了。

難度顯然很大，這是下一階段需要解決的核心難點。即使在通州區(qū)與北三縣，也只是提出要在河北省實施北三縣戶籍制度單列管理。

胡剛告訴記者，從目前來看，更好的做法是先從交通等領(lǐng)域，把公共服務(wù)的硬基礎(chǔ)打好。

多位受訪人士均指出，不能以行政區(qū)劃調(diào)整的方式來推進都市圈。

在2020年末的一次研討會上，國家發(fā)展改革委原副秘書長范恒山也表示，“要嚴格控制以提高城市首位度等要求出發(fā)所進行的地市合并、撤市擴區(qū)或改縣為區(qū)，一味擴大中心城市地域范圍不是推進都市圈發(fā)展的好路子。決不能追求用調(diào)整行政區(qū)劃的手段來做強中心城市，決不能追求通過外延擴張辦法和粗放發(fā)展思路來極化省會城市，城市單體不能恣意擴展。”

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